국회의장의 감상평과 달리 국회 전원위원회는 구체적인 선거제 개편 공감대를 만들어내지 못한 채 말잔치로 끝났다. 만약 앞으로도 여야 합의가 무산되면 현행법의 준준 연동형비례대표제가 그대로 시행될 수밖에 없다. 위성정당 금지조항을 신설하고 현행 연동형비례대표제를 살리는 건 대표성과 비례성, 다양성의 관점에서 좋은 선택지다. 나아가서 50% 연동률을 100%로 바꾸고 정당 득표율 요건을 1%로 낮추며 초과의석 발생 시 의원정수를 늘려서 해소하면 다당제 전환에 가속도가 붙을 것이다.

위성정당 금지조항을 신설해서 현행 준준 연동형비례대표제를 살리는 게 민주당의 기본이라면 선거제 개편을 추첨시민의회의 집단지성과 사회적 합의에 맡기는 건 민주당의 획기적인 정치혁신 행보가 될 것이다.

문제는 국힘당은 물론이고 민주당도 현행법의 준준 연동형을 강화하는 경로는 고사하고 현행법의 준준 연동형을 살리는 경로마저 반기지 않는다는 데 있다. 두 당 모두 다음 총선에서 과반수의석 획득을 간절히 원하는바, 비례성이 강화된 현행 연동형선거제 아래서는 어느 당도 단독으로 과반수의석을 갖기가 어려워지기 때문이다. 오히려 거대양당은 기득권 유지 및 개혁 시늉을 위해 대표성과 비례성, 다양성에서 현행 연동형비례대표제보다도 훨씬 못하고 거대양당제를 강화할 뿐인 국회의장의 도농복합안(도시지역 중선거구+농촌지역 소선거구)에 덜컥 합의할 가능성이 있다. 지금처럼 제3당들의 영향력이 미미한 상태에서 거대양당의 도농복합안 야합가능성을 봉쇄하기 위해서는 시민사회가 추첨시민의회의 깃발을 높이 들고 선거제 개편에 대한 관심 수준과 경계 수준, 압박 수준을 대폭 높이는 수밖에 없다.

2020년 개정선거법의 준준 연동형비례대표제, 일대 전환이었다

20대 국회가 만든 준 연동형 비례대표제 선거법은 2020년 총선에서 위성정당으로 말미암아 무력화되었으나 엄연히 현행법으로 살아 있다. 2020년 개정 선거법은 선거제도의 비례성 강화와 제3정당들의 원내진입, 그리고 다당제 전환을 위해 재적 60% 이상의 찬성으로 통과된 획기적인 개혁입법이다. 이로써 우리나라 선거제는 병립형 비례대표제에서 연동형 비례대표제로 일대전환을 맞이했다. 거대양당의 위성정당 횡포로 무력화되지만 않았어도 정의당, 국민당, 열린민주당이 더 많은 의석을 차지해서 정치의 모습이 다소 달라졌을 것이다. 모르긴 해도 선거법 개정 논의도 연동률을 100%로 높이자는 방향으로 펼쳐졌을 가능성이 높다. 현실적으로는 개정 선거법을 거대양당이 위성정당으로 똑같이 능멸했기 때문에, 그리고 개정 선거법이 거대양당에게 똑같이 불리하기 때문에, 개정 선거법을 살리자는 말조차 안 나오는 실정이다. 그럼에도 2020년 개정 선거법(현행 선거법)이 우리 선거제도를 획기적으로 바꾼 대단한 개혁입법이라는 사실에는 변함이 없다.

물론 현행법상의 연동형비례대표제는 연동률이 50%에 지나지 않는 반쪽짜리 연동형비례대표제다. 정당득표율을 밑도는 부족의석수의 100%를 비례의석으로 채워주지 않고 50%만 채워주기로 했다. 예를 들어, 정당투표에서 10%를 획득한 C당이 253개 지역구선거에서 간신히 2명의 당선인을 냈다고 가정하자. 이 경우 C당은 정당득표율에 따라 총 30석을 가져야 하는바, 100% 연동형 아래서는 이미 지역구선거에서 2석을 획득했으므로 비례의석으로 28석을 보충 받는 반면, 50% 연동형 아래서는 그 50%인 14석만을 보충 받는다. 소선거구제와 결합된 독일식 연동형비례대표제를 채택하면서 연동률을 50%만 인정하는 나라는 내가 알기로 우리나라가 유일하다. 정당득표율에 따른 군소정당의 의석을 절반으로 깎는 내용이지만 2020년 선거제개편을 주도한 민주당이 제안하고 다른 3당이 수용한 산물이었다. 그만큼 힘의 논리가 관철된 것이지만 당시의 역학관계상 달리 입법되기 어려웠을 것이다.

더욱이 현행법은 어떤 정당이 정당득표율보다 더 많은 지역구의석을 획득했을 때 초과의석을 아무런 조정 없이 100% 인정한다. 예를 들어 A당이 정당투표에서 득표율 40%를 기록했는데 253개 지역구 중 160개 지역구에서 승리했다고 가정해보자. 정당득표율 40%에 따라 A당에는 총의석 300석의 40%인 120석이 배정될 수 있을 뿐이다. 그런데 A당은 지역구선거에서 이미 160석을 건졌다. 만약 A당의 160석이 연동형비례대표제에서 정당화되려면 총의석수가 400석으로 늘어나야 하고 이에 따라 다른 정당들의 의석수도 저절로 늘어나야 맞다. 그러나 현행법은 이런 조정과정 없이 초과의석을 그대로 인정한다. 이 또한 지역구선거에서 초과의석을 차지할 수 있는 거대양당에만 유리한 방안이지만 의원정수 확대에 반대하는 국민정서가 워낙 강하기 때문에 상대적으로 쉽게 합의됐을 것이다. 요컨대, 현행법의 연동형비례대표제는 정당득표율 대비 부족의석에 대해서만, 그것도 50%의 보충만을 인정한다는 점에서, 여전히 준준 연동형 비례대표제다.

세계적으로도 유례없는 50% 연동형 비례대표제는 정의당이 제3원내교섭단체가 안 되게 하려는 민주당의 계산속에서 나왔다. 만약 연동률을 100%로 할 경우 정의당은 정당득표율 7%를 넘기기만 하면 21석을 확보해서 단독 원내교섭단체 구성에 성공할 것이었다. 당시 정의당은 정당득표율 7%를 어렵지 않게 넘길 것으로 예측됐기 때문에 민주당이 50% 연동형을 관철시킨 것이었다. 실제로 정의당은 2020년 총선에서 정당득표율 9.7%를 올렸다. 연동률이 100%라면 30석 가까운 의석을 가졌을 터였고 연동률 50%를 적용받더라도 위성정당만 없었다면 15석은 무난히 얻었을 터였다. 현실적으로는 거대양당의 위성정당으로 50% 연동형마저 무력화됐기 때문에 정의당은 정당득표율 9.7%에도 불구하고 6석밖에 갖지 못해 다시 불비례성의 최대피해자가 됐다. 다시 말해서 준준 연동형을 얻기 위해 모든 양보를 했음에도 불구하고 그 수혜를 보지 못한 비운을 겪어야 했다.

그럼에도 여기서 잊지 말아야 할 것은, 힘의 논리로 관철된 이중제약에도 불구하고. 바른미래당과 국민의당, 정의당 등 3당의 강력한 요구에 따라 민주당이 병립형비례대표제에서 연동형비례대표제로 선거제 일대전환에 동의했고 연동형비례대표제 선거법이 재적 60%도 넘는 절대다수의 찬성으로 국회를 통과했다는 점이다. 이처럼 우리 국회와 민주당은 비례성과 대표성, 다양성을 위한 선거제개편을 이미 2020년에 해냈다. 그렇기 때문에 위성정당 금지조항을 신설해서 이것을 살려내는 게 가장 급선무다. 굳이 새로운 개편방안을 논의하려면 2020년 개정선거법을 어떻게 해야 할지를 먼저 논의해야 맞지만 현실의 정치세계는 전혀 다르게 진행된다.

국힘당이 동의하지 않은 게임의 룰이라 무효다?

국힘당은 2020년 개정선거법을 전혀 인정할 수 없다는 입장이다. 게임의 룰은 반드시 여야합의로 만들어야 하는 바, 자신들은 한 번도 동의하지 않았기 때문에 현행법으로 수용할 수 없다는 것이다. 국힘당의 주장은 그럴싸한 억지다. 첫째, 게임의 룰은 현실적으로도 직접 뛰는 선수들이 정하지 않으며 규범적으로도 그래서는 안 된다. 그렇게 되면 선수들의 이익이 편향적으로 반영되기 때문이다. 또한 1, 2위 팀(거대양당)과 하위 팀(원외정당) 선수들의 이해관계가 엄연히 다른데 늘 1, 2위 팀 선수들만 모여서 게임의 룰을 정하는 것도 맞지 않는다. 어떻게 봐도 선거법이 게임의 룰이라서 선수들이 정해야 한다는 비유는 설득력이 없는 비유다. 민주당은 국힘당의 게임의 룰 비유에 은근히 동조할 게 아니라 게임의 룰은 본래 선수들이 정하면 안 되고, 지금처럼 스타선수들이 정하면 더욱 안 된다고 반박해야 맞다.

비유가 아니라 실질을 들여다봐도 국힘당의 주장은 무리다. 국힘당은 2020년 선거제개편 입법과정을 스스로 보이콧했을 뿐 배제당했던 게 아니기 때문에 입법결과를 수용해야 맞다. 헌법이나 법률은 거대양당에게 선거법개정 비토권을 인정하지 않는다. 이것이 국힘당의 주장을 인정할 수 없는 둘째 이유다. 셋째, 2020년 개정선거법이 이례적으로 준준 연동형을 채택한 데서 알 수 있듯이 국힘당이 거대양당의 하나로 누려온 기득권은 거대양당의 다른 하나인 민주당에 의해 대부분 대표되었다고 할 수 있다. 국힘당이 민주당보다 더 손해 보진 않는다. 마지막으로, 2020년 개정선거법은 거대양당을 대표해서 민주당, 중간규모 정당을 대표해서 바른미래당과 국민의당, 군소정당을 대표해서 정의당 등 모든 '선수'들이 지난한 협상 끝에 만들어낸 기적적인 타협안이었다. 결과적으로 재적 60%가 넘는 의원들의 찬성으로 통과되었는바, 민주적 대표성과 정당성의 관점에서 매우 모범적인 입법과정을 거쳤다고 평가된다. 민주당이 2020년 개정선거법을 되살리는 일에 자신감을 가져도 되는 이유다.

2020년 개정선거법을 제대로 살리려면 위성정당 금지조항을 신설해야 하는바, 국힘당이 반대하는 이상 민주당이 패스트트랙에 태우는 수밖에 없다. 민주당이 적극적인 여론전을 펼칠 경우 국민들도 위성정당금지법안을 패스트트랙에 태우는 건 양해할 가능성이 높다. 어렵사리 만들어진 연동형선거법이 지난 총선 당시 위성정당 탈법행위로 무참하게 짓밟힌 사실을 기억하고 있기 때문이다. 민주당의 관점에서 이제부터 중요한 것은 비례성과 대표성, 다양성을 높이는 선거제개편을 이미 2020년 선거법개정으로 해냈기 때문에 2020년 개정선거법을 그대로 시행하면 된다는 사실과 이번에는 국힘당이 공공연하게 탈법행위를 하지 못하도록 위성정당 금지조항을 만들어야 한다는 당위성을 국민들에게 널리 알리는 일이다. 이재명 대표와 169명의 국회의원, 중앙당과 253개 지역협의회가 총동원해서 무게를 실어주면 성공하지 못할 이유가 없다. 특히 세비감축 결의와 국민소환제 입법, 시민의회법 제정 등을 먼저 추진할 경우 국힘당을 제외한 정치권의 협력과 민심의 지지를 얻는 데 매우 유리한 고지에 설 수 있을 것이다.

현행법의 연동형비례대표제를 강화하는 다양한 방안

정치가 제대로 역할을 한다면 현행법의 제약 많은 연동형비례대표제를 강화해야 맞다. 세 가지 방향을 취할 수 있다. 첫째, 연동률을 높이는 방안이다. 지금의 50% 연동률을 100%로 끌어올리면 된다. 둘째, 초과의석에 대해서도 정당득표율에 따른 의석조정이 가능하게 하는 방안이다. 이 방안은 초과의석 발생 시 의원정수를 탄력적으로 늘리자는 것이다. 이때 예를 들어 20%(60석) 상한을 설정할 수는 있겠다. 두 방안 모두 지금의 비례의석 47석을 80석, 100석, 150석 등으로 늘려야만 가능하다. 의원정수와 비례의석을 늘려서 연동률을 100%로 정상화하고 초과의석도 상당 부분 조정할 수 있어야 정치의 양당제 극복과 다당제 전환이 빠르게 진행된다. 관건은 의원정수 확대다.

의원정수 및 비례의석 확대에 대해서는 강력한 반대정서가 존재하는 것이 현실이다. 그렇기 때문에 비례성을 강화하는 선거제 개편을 하기 위해서는 국민정서상 반드시, 먼저 혹은 동시에, 의원특권을 줄여야 한다. 이는 현행법의 준준 연동형비례대표제를 살려내기 위해 위성정당금지조항을 입법할 경우에도 다르지 않다. 의원특권 줄이기의 구체적 방안(세비감축결의, 국민소환제 입법, 시민의회입법)은 위에서 이미 언급했으므로 반복하지 않겠지만 이것을 할 수 있는 정치인이 진정한 리더이자 이것을 해야만 비례성 강화와 다당제 전환을 위한 선거제개혁이 가능하다는 사실만은 아무리 강조해도 지나치지 않는다.

정당득표율 3% 요건과 교섭단체 20인 요건, 낮춰야 맞다

세 번째 방안은 비례의석에 접근권을 갖는 정당득표율 3% 봉쇄요건을 낮추는 방안이다. 이미 소개했듯이 용혜인 의원은 전원위에서 1%로 낮추자고 제안했다. 군소정당의 관점에서는 연동률 100% 인상보다 훨씬 더 절실하고 효과적인 요구가 아닐 수 없다. 유효투표 대비 1%의 정당득표율도 최소 20만~30만 시민의 표를 받았다는 뜻이라 가볍게 볼 게 아니다. 정당득표율 1%를 올린 군소정당은 봉쇄조항이 없을 경우 100% 연동형 아래서는 3석, 50% 연동형 아래서는 1.5석을 건질 수 있다. 봉쇄요건 3%는 100% 연동형비례대표제 아래서 8,9석을 보장받을 전당득표율 2.9% 정당에도 1석을 안 주고 국회에서 쫓아낸다는 뜻이다.

정의당이 6석으로 목소리를 내왔음을 감안할 때 100만 가까운 유권자의 표를 받아 정당득표율 2.9%를 기록한 정당 혹은 100% 연동형비례대표제 아래서 8,9석을 차지할 수 있는 정당의 목소리를 국회에서 인위적으로 축출해온 이른바 봉쇄조항이 얼마나 소수민심을 무시해온 악법인지 모른다. 지역구선거에서 253개 중 1개만 이긴 지역구의석 1석 정당에 대해서는 원내진입을 허용하면서도 정당투표에서 2.9%를 득표한 비례의석 8,9석 정당에 대해서는 원내진입을 차단하는 3% 봉쇄조항은 표의 등가성을 심대하게 해친다는 점에서 몹시 차별적인 악법이기도 하다.

더욱이 정당득표율 1%로 봉쇄요건을 완화해도 원내진입에 성공할 제3정당은 서넛도 되지 않을 것이다. 지금까지 수많은 정당이 명멸했지만 전국득표율에서 1% 이상을 얻은 제3정당은 다 합쳐도 열 손가락으로 꼽을 만큼도 안 된다. 진입장벽을 1%로 내린다고 가정할 때 2020년 총선결과로 추가로 국회에 진입할 정당도 민생당(2.71%), 기독자유통일당(1.84%), 민중당(1.05%), 3개밖에 안 됐다. 겉보기에는 몹시 요란했지만 조원진의 우리공화당(0.74%)이나 허경영의 국가혁명당(0.71%)도 정당득표율 1%를 넘지 못했으며 녹색당도 0.21%에 그쳤다. 원내진입 장벽을 정당득표율 1%로 낮춰도 원내정당이 난립할 현실적 위험성은 없다고 할 수 있다.

다당제 전환을 위해 반드시 해야 할 일이 하나 더 있다. 박지원 전 의원은 제3정당이 원내에서 역할을 하기 위해서 제일 중요한 것은 교섭단체 요건을 현재의 20인에서 10인으로 낮추는 것이라고 강조한다. 그는 유신독재 이전에는 교섭단체 요건이 10인이었다면서 유신독재가 끝났으면 당연히 10인으로 원상회복됐어야 했다고 덧붙인다. 100% 동의한다. 요컨대, 연동률을 100%로 높이고 원내진입 정당득표율을 1%로 낮추는 것과 함께 원내교섭단체 요건을 국회의원 10인으로 낮추는 3중 개혁이 진행되면 다양한 정치세력이 거대양당의 중간과 좌우에서 새롭게 형성돼 각축하며 서서히 다당제 합의정치로 바뀌지 않을 수 없을 것이다.

추첨시민의회만이 준준 연동형비례대표제를 강화할 수 있다

문제는 실현가능성이다. 위의 3중 개혁입법은 모두 거대양당의 이익에 반하기 때문에 거대양당이 입법주체가 되는 이상 개혁입법을 기대하기가 몹시 어렵다. 현행법의 준준 연동형비례대표제를 있는 그대로 되살리는 것도 쉽지 않은데 3중 개혁입법으로 이중제약을 떼어내고 비례대표제에 날개를 달아주는 방안은 말할 것도 없다.

그렇다고 푸념만 하고 있을 것인가? 아니다. 무엇보다도 선거제개편 등 정치관계법 개정은 당사자성을 갖는 현역의원과 거대양당이 입법주체가 되는 순간 셀프입법의 이기적 덫에 빠지게 되는바, 이는 견뎌야 할 숙명이나 필연이 아니라 바꿔야 할 불합리이자 부정의라는 사실을 널리 알려야 한다.

바꿀 방법도 있다. 이미 민들레 지면을 통해 여러 차례 소개했듯이 거대양당과 현역의원들의 셀프입법 문제를 해소하기 위해서는 당리당략과 재선욕망에서 자유로운 추첨시민의회를 구성해서 맡기는 방안이 가장 설득력 있다. 추첨시민의회를 만들어 일반시민의 집단지성과 사회적 합의로 선거제개편과 후속 정치개혁을 추진하는 것이 현 단계에서 가장 확실하고 근본적인 개혁방안이다. 선거제개편에 관한 한 시민의회 방식의 절차적 정당성과 실체적 개혁성은 누구도 의심할 수 없을 것이다. 이 글에서 제시한 연동형비례대표제 강화방안도 실은 시민의회가 강력하게 권고할 때만 실현가능성을 확보할 수 있다.