지난 18일 MBC 백분토론 시간에 이재명 후보는 정치인들이 “국민들을 우습게 알지 못하게 하는 실질적 대책”을 김경수 후보에게 질문하고 이렇게 말했다. “이번에 시민단체를 포함한 우리국민들이 직접민주주의에 대한 요구를 많이 하고 계십니다. 우리국민들이 정치에 또 국정에 일상적으로 참여할 수 있는 길을 많이 열어두고, 우리국민들이 이 나라의 주권자로서 언제나 위엄을 가지고 정치권을 함부로 행동하지 못하게 하는 것이 가장 중요하지 않을까, 그런 생각이 들었습니다.” 이 후보의 문제의식과 핵심처방에 100% 동의한다. 후속 언론보도에 따르면 이 후보는 백분토론이 끝난 후 기자들과 만나 “보통 교과서적으로 이야기하는 [직접민주주의 강화책으로는] 국민발안제라는 것도 있다”며 국민발안제를 처음으로 해법의 하나로 언급하며 검토의사를 내비쳤다.

이로써 이재명 후보는 국회의원에 대한 국민소환권 도입을 고민하던 기존입장에서 한걸음 나아가서 정치개혁의 핵심의제인 주권자권리 강화, 특히, 개헌안/법률안 국민발안권의 공론세계로 성큼 들어간 모양새다. 여기서 국민발안권이라 함은 일정 수 이상의 시민들이 법안을 발의해서 국민투표에 붙이는 방식으로 행사되는 국민개헌권과 국민입법권을 의미한다. 시민들이 국민발안권과 국민소환권 등 직접민주주의 권리를 획득하면 그때 비로소 주권자가 개헌권자이자 입법권자로서 주권자다워지고 대표자도 국민들을 우습게 알고 함부로 행동하지 못해서 대표자다워지며 대의민주주의가 한층 더 민주주의다워진다. 한마디로, 시민에게 직접민주주의 권리를 인정하는 것이 “(정치권이) 국민들을 우습게 알지 못하게 하는 실질적 대책”이다.

우리나라에는 국민발안권을 위시한 직접민주주의가 현실정치에서는 말할 것도 없고 헌법의 언어에서도 사라진 지 오래다. 1972년의 이른바 유신헌법이 등장하기 전까지 우리국민은 개헌안 발의권을 갖고 있었다. 50만 명 이상이 서명하면 국민개헌안을 발의할 수 있었지만 한 번도 사용되지 않은 채 폐지운명을 맞았다. 법률안 국민발안권은 당시 헌법도 인정하지 않았기 때문에 반쪽 국민발안권이었다. 1987년 6월의 시민항쟁과 7,8월의 노동자대투쟁에 힘입어 헌법을 전면 개정할 당시에 주권자권리를 온전하게 살려냈더라면 좋았겠으나 그러지 못했다. 8년 전 촛불혁명과 작년 말부터 빛의 혁명을 거치면서 위대한 국민에 대한 찬사가 끊이지 않지만 정작 위대한 국민에게 주권자 대우를 제대로 하자는 국민발안권 등 주권자권리강화 개헌주장은 개헌논의의 우선순위에서 밀려나 있는 상태다.

직접민주주의에 대한 한국여론조사결과

그렇다면 국민이 중대한 입법과 정책사항을 국민투표로 직접 정하는 직접민주주의가 시민들 마음에서도 우선순위에서 벗어나 있을까? 그렇지 않다. 민주주의의 위기국면마다 길거리와 광장으로 뛰쳐나와 촛불과 응원봉을 들고 평화적으로 헌정파괴정권을 응징하며 민주헌정을 지켜온 우리나라의 적극적 촛불시민들은 말할 것도 없고 고작해야 여론조사를 통해 자신의 뜻을 알릴 뿐인 ‘조용한 다수들’도 주권자권리에 목마르다. 이재명 후보의 언어를 쓰자면 “우리국민은 국정 또 정치에 일상적으로 참여할 수 있는 길을 열어두는” 직접민주주의를 열망한다. 이런 사실은 지난2019년 1월 한국리서치가 징검다리교육공동체의 의뢰로 성인남녀 1006명을 대상으로 실시한 여론조사 결과를 통해 여실히 드러났다.

개헌안 국민발안권에 대해서는 ‘필요하다’는 응답이 78.6%나 됐다. ‘필요하지 않다’가 11.6%, ‘모르겠다’가 9.8%였다. 법률안 국민발안권에 대해서는 ‘필요하다’는 응답이 82.8%로 더 높아졌고 ‘필요 없다’는 응답은 8.9%로 줄었으며 ‘모르겠다’가 8.3%였다. 신규입법에 대한 국민투표권은 ‘필요하다’가 82.4%를 기록하고 ‘불필요하다’는 7.7%에 그쳤으며 ‘모르겠다’가 9.9%로 올라갔다. 국회의원 국민소환권은 88%가 ‘필요하다’고 답했고 ‘불필요하다’는 6.4%에 그쳤다. ‘모르겠다’도 5.6%가 나왔으나 제일 낮았다. 놀라운 결과가 아닐 수 없다. 직접민주주의적인 주권자권리 도입에 무려 일반시민의 80% 안팎이 확실하게 지지를 표명했기 때문이다.

국민발안권을 쟁취하면 시민들은 국회의원의 셀프급여책정특권 기타 셀프입법특권을 해소할 다양한 국민발안 법안을 발의할 게 틀림없다. 여론조사결과가 말해준다. 국회의원들이 국회의원 관련사항을 입법하는 이른바 셀프입법특권에 대해선 셀프입법이 설령 여야합의를 거쳤다고 할지라도 문제가 많다는 데 77%가 공감을 표했다. 여야합의를 거쳤다면 문제될 게 없다는 의견은 10.7%밖에 안 됐다. 국회의원 관련사항, 즉, 국회의원의 정수, 임기, 세비, 권한 등에 대해서는 추첨시민의회에 맡기자는 제안에 대해서도 무려 75.2%가 동의했다. 특히 강한 동의를 표시한 응답자가 26.7%나 된다. 아마도 국민발안권을 쟁취하는 즉시, 시민들은 국회의원의 선수를 제한하는 국민발안 법안도 낼 가능성이 높다. 68.4%가 필요하다고 응답했기 때문이다. 20.7%가 불필요하다고 했으니 찬성의견이 3배 이상 압도했다.

한국여론조사결과의 함의

한국리서치 조사결과는 두 가지 포인트를 보여준다. 첫째, 직접민주주의적인 주권자권리가 필요하다는 의견이 압도적으로 높다는 점이다. 여론조사에서는 어떤 제안이나 주장이 80% 안팎의 강력한 지지를 받는 조사결과가 좀처럼 나오지 않는다. 그런데 직접민주주의적인 주권자권리 지지율은 무려 78.6%, 82.4%, 82.8%, 88%에 달한다. 이 정도면 이미 충분한 사회적 합의가 있는 것이다. 다만, 모르겠다는 비율이 국민소환권 5.6% 외에는 각각 8.3%, 9.8%, 9.9%가 나온 사실은 국민발의권과 국민거부권에 대해선 더 많은 국민홍보가 필요하다는 사실을 말해준다. 선출직 대의권력의 힘을 빼는 속성상 정치권이 소극적일 수밖에 없어서 언론계와 학계, 시민사회가 적극적으로 나서야한다. 만약 ‘모르겠다’ 비율을 빼고 찬반비율을 계산하면 직접민주주의 권리 도입 찬성은 각각 8,9%포인트씩 더 올라가서 90% 안팎으로 간다. 그렇다면 무엇을 두려워하랴.

둘째, 일반시민들은 국회의원들이 직간접적으로 당사자성을 갖는 정치관련 사항을 입법해서는 팔이 안으로 굽는다는 사실을 깨닫고 국민발안권이나 추첨시민의회 등 대안을 지지하는 데 주저함이 없다. 여론조사결과는 시민들이 직접민주주의적인 입법과 정책참여 기회를 절실히 원한다는 사실을 말해준다. 실은 이런 사실을 드러내는 여론조사결과는 위에서 언급한 여론조사가 거의 유일하다. 이유는 다른 데 있지 않다. 일반적으로 대통령실, 거대양당, 국회, 언론사, 선거후보 등 권력엘리트들이 정치여론조사 의뢰인들이다. 이들로서는 대의권력자의 목에 방울을 달자는 직접민주주의 등 불온하고 불편한 제안을 놓고 여론조사를 실시해서 의제화를 도울 이유가 전혀 없다.

직접민주주의에 대해서는 대의권력 엘리트들이 적대시해서 여론조사도 실시되지 않지만 학교교육에서도 불가능한 고대유물로 치부될 뿐 제대로 알려주지 않는다. 이처럼 직접민주주의에 대한 정보가 제공되지 않기 때문에 우리나라 시민들이 잘 모르고 환상에 빠져서 직접민주주의를 원하는 것일까? 이 질문에 답하기 위해서는 직접민주주의제도를 100년 넘게 직접 경험하고 활용한 스위스나 캘리포니아 주의 시민들은 직접민주주의에 대해 어떻게 평가하는지 알아보지 않을 수 없다.

스위스의 직접민주주의 시스템 개관

스위스는 가장 오래된 직접민주주의 원조국가일 뿐 아니라 직접민주주의가 가장 활성화된 직접민주주의 선도국가이기도 하다. 19세기 말에 현대적인 형태로 자리 잡은 스위스의 직접민주주의는 개헌안 국민발안제도와 신규입법 거부 국민투표제도를 두 기둥으로 삼아 가동된다. 법률안 국민발의권과 공직자 국민소환권은 연방차원에선 인정되지 않는다. 스위스는 1년에 4일을 국민투표일로 정해놓고 서명모집 등 모든 요건을 충족한 국민발안과 국민거부를 국민투표에 붙인다. 그럼에도 국민발안권과 국민거부권이 남용되지는 않는다.

1891년부터 2021년 말까지 130년 동안 국민투표에 회부된 개헌안 국민발안이 총226건에 지나지 않고 그나마 24건만 채택된 게 그 증거다. 국민투표에서 부결된 국민발안은 물론이고 서명요건을 채우지 못해 국민투표까지 못 온 국민발안도 정치적 의제를 설정하고 논의를 촉발하는 중요한 역할을 수행한다. 연방의회의 신규입법 국민거부권은 1874년에 도입되어 지금까지 200개에 가까운 신규법률에 대해 국민투표가 실시되었으나 100건 조금 넘게 성공해서 주권자의 힘으로 해당법률이 폐기됐다. 스위스 연방차원에서는 법률안 국민발안권이 없기 때문에 상대적으로 신규법률 국민거부권의 활용빈도와 성공빈도가 높다고 해석된다. 국민거부권은 존재만으로도 원내정당의 타협과 합의수준을 높이는 역할을 한다고 알려졌다.

스위스 여론조사결과와 그 함의

스위스의 각종 여론조사 결과는 스위스 시민들이 직접민주주의를 통한 정치과정 참여기회에 대해 매우 높은 만족도를 보이고 있음을 일관되게 보여준다. Democracy Monitor가 2023년에 수행한 여론조사에 따르면 응답자의 85%가 스위스의 직접민주주의 참여기회에 만족한다. 스위스의 유명한 여론조사기관 GfS Bern의 2021년 여론조사결과는 더 놀랍다. 전반적인 정치시스템에 만족한다고 답한 비율이 무려 90%에 달했다. 특히 직접민주주의에 대해서는 93%가 만족한다고 응답했다. 90%, 93%는 여론조사에서 좀처럼 찾아보기 어려운, 일방적인 수치다. 이는 스위스 시민들이 직접민주주의를 통해 입법과 정책에 실질적인 발언권과 정치적 효능감을 갖기 때문으로 분석된다.

직접민주주의는 선거에서 지지정당이 승리하지 못한 유권자와 승리한 유권자 사이의 민주주의 만족도 격차를 줄이는 효과를 낸다는 게 정설이다. 패배한 유권자들한테도 직접민주주의 권리가 남아 있어서 지지정당의 선거패배로 모든 정치적 목소리를 잃는 건 아니기 때문으로 해석된다. 이처럼 단순히 직접민주주의 권리를 사용할 수 있다는 사실 자체가 시민만족도 증진에 기여한다고 볼 수 있다. 시민들이 마지막에 직접 빼어들 수 있는 직접 참여권이 있기 때문에 그 권리의 실제 사용빈도나 성공빈도와 상관없이 정치엘리트들도 유권자의 필요나 우려에 더 반응할 수밖에 없다.

직접민주주의제도가 신토불이처럼 자연스럽게 몸에 밴 스위스 시민들도 절반 가까이(46%)는 정치현실에 대해선 불만족스럽게 생각한다. 국민발안 내용의 복잡성과 정보과부하에 따른 저조한 시민참여, 로비자금의 부당한 영향력, 개혁지연과 정치교착, 정치양극화 효과 등 갖가지 불만과 우려를 당연히 갖고 있다. 직접민주주의가 좋은 민주정치의 필요조건일 뿐 충분조건은 아니라는 사실을 스위스 시민들도 모르지 않는다. 그럼에도 2023년 11월 국제비교 여론조사에서 스위스는 여전히 OECD 조사대상국 중 국가와 정부에 대한 신뢰도가 가장 높았고(61.9%), 불신도는 가장 낮았다(23.6%). 2024년 조사에서도 스위스 시민의 69%는 스위스가 국민의 뜻에 따라 통치된다고 응답했을 정도다. 이 문항에 대한 찬성률이 50%도 안 되는 프랑스, 이탈리아, 독일 등 이웃국가들과 비교할 때 큰 차이가 난다. 스위스만 이런 게 아니다.

캘리포니아 주의 직접민주주의 시스템 

미국의 50개주 가운데서도 캘리포니아 주는 1911년 주 헌법 개정으로 직접민주주의를 도입한 이래 가장 활발하고 빈번하게 직접민주주의 권리가 행사되는 주로 유명하다. 캘리포니아 주는 개헌안 국민발안권과 법률안 국민발안권을 모두 인정하며 서명요건도 각각 직전 주지사선거에서 유효표를 던진 유권자의 8%, 5%로 낮은 편이다. 캘리포니아 주민(州民)들은 신규법률 거부 국민투표권과 주지사, 주 검찰총장, 주 상하원의원 등에 대한 국민소환권도 갖고 있다. 원조국가인 스위스 시민들보다도 광범위한 직접민주주의 권리를 누리는 셈이다. 주권자권리 각각의 행사요건도 미국의 다른 주들에 비해 제일 느슨한 편이다. 내가 미국의 여러 주 가운데서 캘리포니아 주에 초점을 맞추는 배경이다. 그럼에도 제도도입 이래 110년이 넘는 기간이 흘렀지만 국민발안권, 국민거부권, 국민소환권 모두 성공건수가 적다. 시민들이 신중하게 행사한다는 뜻이다. 실제 통계를 확인하면 남용걱정은 안 해도 된다.

1911년부터 2022년11월 선거일까지 2천 건 가깝게 국민발안이 등록되었으나 총442건만이 서명요건 등을 갖춰 국민투표에 회부되었고 158건이 국민투표를 통과했다. 결과적으로 주 헌법 개정이 57건 이뤄졌고 101건은 법률이 제정 또는 개정됐다. 1년에 1000건 가깝게 신규입법이 행해진다는 사실을 감안할 때 111년간 158건은 양으로는 별 게 아니다. 하지만 질적으로는 여성투표권 도입, 주의원선수제한제 신설 등 굵직굵직한 국민입법이 적지 않았다. 국민발안운동이 의회입법에 좋은 유인과 자극을 제공하는 것도 사실이다.

국민거부권 성공건수도 많지 않다. 1911년 제도도입 이래 서명요건을 충족해서 국민투표에 올라온 의회신규법률은 2022년 11월 선거일까지 50건에 지나지 않았다. 결과적으로 29건의 국민비토대상 신규법률은 폐기됐고 21건의 문제 법률은 살아남았다. 스위스에 비해 추진건수와 성공건수가 모두 적은 편이다. 법안통과 90일 이내에 급하게 서명요건을 충족해야 하는 비토 국민투표권 대신 조금 늦더라도 법률안 국민발안권을 행사해서 필요한 개폐입법을 추진할 수 있기 때문으로 추정된다. 중요한 것은 제도가 존재하고 필요할 때 가동되기 때문에 의회도 이를 인식하고 타협에 힘쓰는 등 의회에 일정한 억지력을 행사한다는 점이다.

국민소환권도 주지사 소환에 한번 성공해서 떠들썩했었지만 의외로 소환실적이 많지는 않다. 1913년부터 2024년 말까지 주 차원의 공직자 소환시도는 총181건이 있었으나 11건만 소환투표까지 갔고 6건에서 소환에 성공했다. 조금 더 풀어보면, 지난 111년 동안 주지사에 대해 56회, 주 하원의원에 대해 50회, 주 상원의원에 대해 31회, 주 대법관에 대해 27회, 주 검찰총장에 대해 7회 소환시도가 있었다. 그 가운데 주지사 2인, 상원의원 6인, 하원의원 3인이 소환선거대상이 되었으나 주지사 1인, 상원의원 3인, 하원의원 1인은 살아남고 주지사 1인, 상원의원 3인, 하원의원 2인이 소환되었다.

캘리포니아시민 여론조사결과

캘리포니아 시민들도 스위스 시민들 못지않게 캘리포니아 주의 직접민주주의를 신뢰하고 자부심과 효능감을 느낀다. 캘리포니아공공정책연구소(Public Policy Institute of California)가 캘리포니아 주 유권자들을 대상으로 캘리포니아 주의 직접민주주의제도와 11월 선거전망에 대해 실시한 2024년 9월 9일의 설문조사결과가 이를 잘 말해준다. 캘리포니아 주의 18세 이상 성인남녀 1,605명을 대상으로 2024년 8월 29일부터 9월9일까지 12일간 진행된 여론조사결과는 캘리포니아 사람들이 직접민주주의제도를 놀라우리만큼 긍정적으로 평가한다는 사실을 유감없이 알려준다.

투표자의 과반수찬성으로 국민발안을 통과시켜서 시민들이 직접 법을 만들고 공공정책을 바꿀 수 있는 현행 시스템이 좋다는 데 응답자의 79%가 동의를 표했다. 특히, 국민발안이 주지사와 주 의회가 충분히 다루지 못한 중요한 공공정책 문제를 제기한다는 데 공감한 유권자들이 87%나 됐다. 더욱이 28%는 강한 공감을 표시했다. 반대는 13%로 미약했다. 현행 국민발안시스템에 대한 주관적 만족도도 높았다. 70%가 ‘만족한다’고 응답했다. 현행시스템의 규율내용에 대해서도 지금 이대로가 좋다는 의견이 16%, 약간 개선하면 된다는 의견이 49%를 차지해서 큰 변화가 필요 없다는 현상유지파가 65%에 달했다.

물론 문제점도 인식했다. 예컨대, 69%는 투표용지에 너무 많은 국민발안이 있다는 데 동의했고, 87%는 투표용지의 문구가 너무 복잡하고 혼란스럽다는 데 공감했다. 더욱이 현재 캘리포니아의 국민발의과정이 특수이익에 의해 ‘크게’ 좌우된다는 데 49%가 동의하고 46%는 ‘어느 정도’ 좌우된다는 데 동의했다. 당연히 정보제공의 질을 높이되 시민눈높이에서 접근가능하게 해야 한다. 대기업과 노조 등 특수이익집단의 영향력을 줄이고 투명성을 강화해야한다. 무엇보다도 타운 홀 미팅이나 TV매체를 활용한 더 많은 찬반토론이 필수적이라는 데 79%가 공감했다.

주권자/대표자/민주주의를 다함께 살리는 길로 직진하라

한국리서치의 여론조사결과는 우리나라 시민들의 직접민주주의 기대감이 80% 넘게 긍정적이라는 사실을 보여준다. 스위스와 미국의 여론조사결과는 이미 오래전부터 직접민주주의 권리에 익숙해진 스위스와 미국 캘리포니아 주의 시민들도 80% 안팎으로 직접민주주의제도에 대한 신뢰와 지지를 보낸다는 사실을 말해준다. 어떤 제도를 놓고 이 정도의 높은 시민지지율이 나오는 건 그 제도가 일반시민들에게 탄탄하게 뿌리내리고 수용되었다는 뜻이다. 이제부터 이재명 후보 등 대선주자들이 직접민주주의 도입을 더 이상 눈치 보거나 주저할 이유가 전혀 없다는 뜻이기도 하다. 스위스와 미국에도 직접민주주의에 대한 반대목소리와 우려, 개선요구가 없지 않지만 주권자들은 한번 직접민주주의를 맛보면 결코 포기하거나 돌아가지 않는다. 선거권과 함께 주권자의 양대 무기의 하나라고 생각하고 소중하게 여긴다.

이것이 직접민주주의와 주권자권리강화를 둘러싼 정치적 진실이다. 그렇다. 이재명 후보를 위시한 정치지도자들은 이제부터 본인들의 스피커파워를 최대한 활용해서 당당하고 힘 있게 이 정치적 진실을 국민들에게 외쳐야 한다. 직접민주주의적인 주권자권리강화 개헌이야말로 정치지도자들이 위대한 국민에게 마땅히 바쳐야 할 국민헌정 개헌이다. 이것이야말로 주권자를 주권자답게 대우하고, 대리인이 대리인답게 제자리를 찾아가게 하며, 민주헌정을 민주주의답게 만드는 정치개혁의 지름길이다. 이것은 또한 대한민국이 주권자를 위한, 주권자에 의한, 주권자의 선진민주국가로 나아가는 길이다. 이 길에 앞장서는 정치지도자만이 민주주의선도국가 대한민국의 진정한 리더이다.