중수청 행안부 설치, 검찰 보완수사권 폐지 마땅하다

검찰개혁 논란이 뜨겁다. 민주당은 검찰청 폐지와 공소청·중대범죄수사청(중수청) 설립을 내용으로 하는 정부조직법 개정안을 오는 25일 국회 본회의에서 통과시키고 검찰 보완수사 폐지 등은 후속 논의를 거쳐 처리할 계획이다.

민주당 개혁안의 핵심은 중수청의 행안부 설치 및 공소권과 수사권의 분리이다. 아울러 검찰의 보완수사권 폐지에 방점을 두는 모양새다. 이는 검찰이 수사 개시뿐 아니라 경찰 수사를 보완하는 것도 못 하게 하겠다는 뜻이다.

노만석 검찰총장 직무대행은 4일 "적법절차를 지키면서 보완수사를 통해 실체 진실을 밝히는 것은 검찰의 권한이 아니라 의무"라고 주장했다. 검찰개혁의 핵심 쟁점인 검찰의 보완수사권을 완전 폐지에 사실상 반대 의사를 밝혔다. 

얼마 전 정성호 법무부 장관도 민주당의 검찰개혁 논의에 대한 우려를 밝혔다. 정 장관은 중수청을 행정안전부 산하에 설치하는 안, 국무총리 산하 국가수사위원회(국수위)를 설치해 경찰·중수청과 고위공직자범죄수사처(공수처) 수사를 통제하는 안에 대해 사실상 부정적인 견해를 표시했다. 경찰이 불송치한 사건까지 포함해 전건을 검찰에 넘기는 전건송치와 검찰 보완수사권 폐지 등에 대해서도 논의가 필요하다고 밝혔다. 특히 경찰과 국가수사본부, 중수청 등 수사기관들을 행안부 밑에 둘 경우 권한이 집중돼 부작용이 우려된다고 지적했다. 이는 수사기관의 집중을 막기 위해 중수청이 법무부 산하에 있어야 한다는 뜻으로 해석된다.

이후 김민석 국무총리의 중재 등을 통해 중수청은 민주당 안대로 행안부에 두는 것으로 정리되는 모양새다. 하지만 법무부 일각에서는 여전히  중대범죄 수사에 필수적인 사법 공조를 위해서라도 중수청이 법무부 산하에 있어야 한다고 주장하고 있다. 

두말할 것도 없이 검찰개혁의 목적은 검찰권을 순화시켜 검찰권의 오남용을 막고, 검찰권 행사가 민주주의와 법치주의를 구현하도록 해 궁극적으로 국민의 검찰로 거듭나도록 하는 일이다. 즉 국민의 존엄성 확립과 행복추구 및 법치실현을 위한 도구로서의 검찰이 되어야 한다는 말이다. 이를 위해 검찰에 대한 민주적·법치적 통제가 이루어져야 하고, 따라서 검찰권이 견제와 통제 및 균형이라고 하는 법치주의원리의 지배를 받도록 해야 한다.

이는 권력의 분산을 전제로 한다. 권력 분산을 구체적으로 실현하기 위해서는 검찰이 기소와 공소 유지라는 검찰 본연의 기능만을 갖도록 하고, 수사권을 검찰로부터 박탈하는 것이 개혁의 출발점이 돼야 한다. 이에 대해서는 이미 국민적 합의가 이뤄져 더 이상의 논란이 필요하지 않다. 만일 검찰이 공소권 이외에 수사권까지 가지게 된다면 그동안 수없이 지적되어 온 권력의 집중을 야기하고, 이는 필연적으로 권력의 오남용을 낳는다. 결국 국민을 위한 검찰이 아닌 국민위에 군림하는 검찰을 위한 검찰권이 된다.

검찰개혁의 궁극적 목적과 이를 실현하기 위한 수단으로 공소권과 수사권의 완전 분리의 당위성을 제대로 이해한다면, 수사권의 주체는 공소권의 주체와는 완전 별개의 독립한 기관에 소속돼야 마땅하다. 그럴 때 비로소 공소권과 수사권 상호간의 독립 및 견제와 균형이 가능해진다. 따라서 정 장관 등 일각에서 제기되는 중수청을 공소청과 같이 법무부 산하에 두어 장관의 통제를 받도록 해야 한다는 주장은 전혀 타당하지 않다. 이는 사실상 현재의 상태를 형식만 조금 변경해서 그대로 유지하자는 말이다. 이것이야말로 권력의 집중을, 그것도 공소권과 수사권이라고 하는 상이하고 상호 견제와 균형이 이루어져야 하는 권력을 한 기관에 집중시키는 일이다. 이는 공소권과 수사권을 분리시켜 검찰권을 견제하자는 대원칙을 정면으로 위배하면서, 그동안의 모든 개혁 노력을 무위로 돌리는 개악이 된다.

경찰과 국가수사본부, 중수청 등 수사기관들을 행안부 밑에 둘 경우 권한이 집중돼 부작용이 우려된다는 주장도 전혀 타당하지 않다. 왜냐하면 이들 기관은 모두 수사업무를 담당하는 기능이 같은 수사기관으로서 실질적으로 권한이 집중될 여지가 없기 때문이다. 즉 이들 기관은 모두 대상만을 달리할 뿐, 그 기능과 본질에 있어서 동일한 수사업무를 담당한다는 점에서 동종의 수사기관일 뿐이다. 다시 말해 중대 범죄에 대한 수사냐 일반 범죄에 대한 수사냐 하는 관할 영역만을 달리하는 것으로 수사권의 다원화와 전문성을 고려한 분류일 뿐이지 수사라는 권한의 본질과 기능에서는 동일한 것이라 권력의 집중 자체가 처음부터 문제가 되질 않는다.

마치 대상과 관할을 달리하는, 본질적으로 동일한 행정기능을 담당하는 다양한 행정기관들을 행정부 수반인 대통령 산하에 설치한다고 해서 권한의 집중과 남용의 문제가 야기되지 않는 것과 같다. 만일 복수의 수사기관을 행안부라는 하나의 기관에 설치하면 권력의 집중과 남용을 초래하고, 이에 대한 국민적 우려가 제기된다면 이들 양 기관을 통합하면 된다. 즉 수사의 대상에 따른 구분 없이 하나의 수사기관으로 통합해서 모든 수사를 담당하도록 하면 된다.

사실 현재 거론되는 중수청의 경우에도 국수본과 수사권 관할에 있어서 문제가 있을 수 있다. 국민들로서도 중수청, 국수본, 공수처 등 다수의 수사기관이 설치되어 지나치게 복잡하게 설계됐다는 인식을 가질 수 있다. 물론 이들 기관 간의 교통정리와 통제를 위해 국가수사위원회(국수위)를 설치한다고는 하지만, 여전히 문제는 남는다.

이 김에 중수청과 국수본을 통합·단일화하여 행안부 산하에 설치하는 방안도 고려할 필요가 있다. 그럴 경우 다수의 수사기관들을 행안부에 설치함으로 인해 권한이 집중돼 부작용이 야기될 수 있다는 법무부 등 일각에서 제기되는 우려와 관할권 경합 등 국민들의 혼란을 줄일 수 있다. 사실 국민들로서는 수사기관의 조직과 운영은 단순할수록 좋다. 복잡하면 법조인의 수입만 늘려주고, 그만큼 운영의 투명성을 저해하며, 업무의 비효율과 부정부패의 가능성을 높인다.

한편 정 장관은 국수위의 설치와 기능에 대하여도 의문을 제기하고 있다. 민주당 특위가 검토하고 있는 국무총리 산하에 국수위를 설치해 경찰·중수청·국수본 및 공수처 수사를 통제하는 안에 대해 정 장관은 부정적인 의견을 피력했다. 정 장관은 "지금 나와 있는 안에 의하면 국수위가 경찰의 불송치 사건에 대한 이행을 담당하게 돼 있는데 최근 통계에 4만 건 이상 된다"며 "독립된 행정위원회가 4만 건 이상 사건을 다룬다는 것은 물리적으로 불가능하다"고 주장했다.

국수위의 주 기능은 수사권을 둘러싼 복수의 수사기관 간 갈등을 조정하고 협력을 도모하는 등 수사기관 간 관계를 정립하고, 수사의 절차 및 결과의 적정성·적법성 등에 대한 민주적 통제로 수사의 공정성을 확보하는 일이다. 국수위는 또한 국민의 자신과 관련된 사건 정보에 대한 접근성 증진, 민원의 공정한 처리 등 수사기관의 대국민 서비스 향상을 포함한 수사절차에 있어서의 국민주권주의의 실현 및 국민의 인권보장에도 이바지한다. 따라서 국수위가 경찰의 불송치 사건에 대한 이행을 담당한다는 것은 다양한 국수위 기능의 일부일 뿐이며, 아울러 경찰의 불송치 사건에 대한 이행으로 인한 과도한 업무 부담이 문제가 된다면 이를 보완하면 된다. 참고로 국수위를 국무총리 산하에 설치하는 것은 국무총리가 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할할 지위에 있기 때문이라 할 것이다(헌법 제86조 제2항).

또한 정 장관과 검찰은 검찰에 수사지휘권이나 보완수사권을 부여하고 경찰이 불송치 결정한 사건까지 포함해 경찰·중수청의 전건송치(수사한 모든 사건을 공소기관에 보내는 것) 등을 해야 한다고 주장한다.  경찰과 중수청을 비롯한 수사기관 통제 방안도 검토가 필요하다는 얘기다. 아울러 사건 암장이나 수사 지연 문제를 해결하기 위해서도 검찰의 수사 기능을 일정 부분 인정해야 한다고 강조한다. 

물론 수사기관에 대한 통제는 필요하다. 그런데 이러한 주장은 결국 공소청에 수사권을 부여하겠다는 것으로 공소권과 수사권의 분리라는 검찰개혁의 대원칙에 배치될 뿐 아니라, 검찰이 수사 권한을 갖는 것은 안 된다는 확고한 입장을 갖고 있다고 누차 강조해 온 정 장관 자신의 주장과도 모순된다. 이는 결국 수사기관에 대한 통제와 중대범죄 수사에 필수적인 사법 공조라는 미명하에 공소권과 수사권을 분리하지 말자는 것과 다를 것이 없다.

수사기관의 보완수사와 재수사 등도 필요하다. 예컨대 검찰의 영장청구, 공소제기 및 유지와 관련하여 보완수사가 필요할 수 있다. 하지만 검사가 수사기관에 보완수사를 요구하지 않고 직접 보완수사를 하는 게 문제다. 이를 위해 검찰 조직 내에 직접 보완수사를 담당할 수사부서와 수사인력을 그대로 남겨 두게 된다. 이 또한 공소권과 수사권의 분리라는 대원칙에 위배될 뿐 아니라 검찰개혁을 무위로 돌리는 일이다.

보완수사도 수사이므로 국수본이나 중수청 등 수사기관이 해야 한다. 따라서 보완수사가 필요한 경우라도 이는 수사기관에 대한 보완수사 요구권에 그쳐야지 검찰의 직접적인 보안수사권을 허용해서는 안된다. 보완수사의 경우에도 공소권과 수사권의 분리 및 공소기관과 수사기관의 분리라는 검찰개혁의 대원칙은 동일하게 관철돼야 한다.

한편 정 장관은 법무부 장관이 검찰에 일반적 지휘를 할 수 있지만, 행안부 장관은 현행법상 경찰이나 국수본에 대해 민주적 통제를 할 수 없다는 이유로 중수청을 행안부 산하에 두는 것에 부정적 견해을 피력하고 있다. 그러나 법무장관이 가지는 검찰에 대한 일반적 지휘권 자체가 공소업무를 담당하는 검찰의 정치적 중립성과 독립성 확보의 차원에서 문제가 있다. 만약 법무장관이 가지는 검찰에 대한 일반적 지휘권과 유사한 권한이 행안부에도 굳이 필요하다면 법을 개정하면 된다. 수사기관이나 공소기관에 대한 통제는 장관뿐 아니라 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할할 권한과 의무를 지닌 국무총리도 관할하고, 최종적으로는 행정부의 수반이자 민주적 정당성을 가진 선출직 대통령이 관할하면 된다.

다른 한편 정 장관은 난이도가 높아 고도의 수사 기법이 필요하고 법리적 쟁점들이 많은 사건들의 경우 전문 수사 역량이 부족한 중수청이 어떻게 감당할지 고민해야 한다고 하면서 중수청의 행안부 산하 설치에 우려를 제기하고 있는데, 이러한 수사역량의 문제는 중수청의 행안부 설치 문제와는 아무런 관련이 없다. 수사기관에 수사역량이 뛰어난 수사관을 임명해 제대로 된 수사를 할 수 있도록 권한을 부여해서 운용하면 된다.

물론 제대로 된 검찰개혁을 완성하기 위해 충분한 논의와 숙고가 있어야 하고, 개혁을 통해 야기될 수 있는 각종 부작용에 대한 대비책을 마련해야 한다. 검찰의 보완수사 요구권 문제, 수사단계에서의 공소기관과 수사기관 간의 협력관계의 설정 문제, 수사기관의 수사미진이나 무능과 부패, 부당한 수사종결 및 불송치, 사건 암장이나 과잉수사 등에 대한 통제 방법 내지 대비책 등 공소기관과 수사기관의 분리·독립이 야기할 수 있는 다양한 문제점들에 대한 대비해야 한다. 이를 뒷받침하는 관련 법규정들의 제·개정에 대한 다각적 검토와 세심한 설계가 필요하다. 이에 대한 국민들의 전폭적 이해와 지지를 받아내야 한다. 그를 위해 다양한 의견들을 숙의하고 공론화하는 과정을 거쳐야 한다.

사실 과거 문재인 정부 시절 검찰개혁의 일환으로 도입한 공수처의 경우 상호 모순되고 내용적으로 부실한 공수처법 제정을 통해 졸속으로 설치되면서 지금까지 제대로 된 기능을 못하고 있다. 지난 내란 사태 때에도 내란 주범들에 대한 수사 및 기소와 관련하여 역시나 예상대로 이렇다 할 성과를 내지 못하면서 국민적 공분을 샀다. 이는 공수처 구성원들의 의지와 자질의 문제에서 기인한다기 보다는, 근본적으로는 처음부터 부실한 공수처법의 제정이 주 원인이다. 제대로 기능할 수 없는 공수처법을 졸속으로 제정했기 때문이다.

아울러 당시 또 다른 검찰개혁의 치적으로 문재인 정부가 내세우는 이른바 '검수완박'의 경우에도 그 표현과는 달리 제대로 된 수사권 박탈은커녕 오히려 결과적으로는 검찰권 강화의 빌미를 제공하는 법개정이 이뤄졌다. 이러한 일련의 부실하고 졸속적인 개혁 입법이 개혁 후퇴를 가져왔고, 결과적으로 그리고 역설적으로 윤석열 정부라는 무도한 검찰정권 탄생에 일조했다는 점을 부정할 수 없다.

문 정부의 참담한 실패를 되돌아 볼 때 검찰개혁을 위한 구체적 방법론에 있어서 더욱 세심한 논의와 설계가 필요하고 신중해야 한다는 정 장관의 주장이나 법조계와 학계에 제기되는 신중론과 대안은 경청할 필요가 있다. 그러나 검찰개혁의 목표 및 방법론과 관련한 기본적 방향에 대하여는 이미 정치권과 국민들의 정치적 결단이 내려졌고, 이를 지난 대선에서 국민들의 투표를 통해 확인했다. 그러한 기본적 방안 중 하나가 바로 공소권과 수사권의 분리이고, 이를 뒷받침하기 위해 이 양 권한 사이에 견제와 균형 및 통제가 이루어져야 한다. 이에 대하여는 이론의 여지가 있을 수 없다.

정리하면, 합법적 무력에 의해 국민을 강제할 수 있는 막강한 공소권과 수사권은 자기 목적적인 것이 아니라 바로 국민주권주의와 법치주의 실현을 위한 수단으로 행사돼야 한다. 이를 위해 이들 권한에 대한 민주적 통제가 이루어져야 하고, 양 권한의 분리와 상호 견제 및 균형, 그리고 상호간의 독립성이 절대로 요구된다. 이를 담보하기 위해서는 양 권한의 행사기관이 각각 별도의 독립기관으로 설치되어 돼야 한다. 이것이 헌법상 권력분립원칙의 정신이다. 이 원칙의 궁극적인 목적은 국민의 자유와 권리의 효율적 보장이다. 결국 중수청을 공소청이 소속되는 법무부에 설치하면 안된다. 아울러 검찰의 직접 보완수사권을 인정해서도 안 된다.

끝으로 수사기관에 대한 효율적 통제를 위해 검찰의 보완수사 요구권 문제, 수사단계에서의 공소기관과 수사기관 간의 대등한 협력 가능성 문제, 수사기관의 수사미진이나 무능과 부패, 부당한 수사 종결 및 사건 불송치, 사건 암장과 과잉수사 등에 대한 대비책 마련이 필요하다. 다른 한편에서는 공소기관에 대한 효율적 통제를 위하여 검찰의 부당한 불기소 처분에 대한 대비책, 예컨대 기존의 실효성이 별로 없는 항고 및 재정신청 제도나 헌법소원제도의 개선 및 기소배심제의 도입 등을 고려할 필요가 있고, 헌법과 형사소송법상 검사의 배타적인 영장청구권(이의 개혁은 근본적으로 헌법 개정이 필요한 사항이지만 개헌 전이라도)에 대한 통제 방법, 예컨대 국민이 참여하는 영장위원회 등을 비롯해 공소기관에 대한 통제 내지 대비책 마련 등 세심한 설계가 검찰개혁에 수반되어야 할 것이다. 그리고 이러한 개혁방안에 대한 기본적인 사항을 조속히 법률의 제·개정을 통해 마련한 후 상세한 내용은 시행령 이나 시행세칙에 위임하면 된다.